行政处罚权管理中廉政风险的主要表现

    权力配置不尽合理产生廉政风险。当前，行政处罚权配置的不合理现象突出表现在两个方面：一是部门之间的配置不合理，表现为行政执法部门之间的权力交叉或空白，导致行政执法中“密集地带”、“空白地带”不断出现。二是部门内部的配置不合理，在一些行政执法部门，不同程度地存在着行政处罚案件调查、审理、决定均由同一内设机构甚至同一执法人员承办的“一条龙”现象，使权力结构失去了应有制衡力。

    权力封闭运行产生廉政风险。现行的行政处罚权，大多是在行政执法部门与行政相对人之间的封闭运行，行政执法部门在完成内部调查、审理并作出行政处罚后，才书面告知行政相对人，下达行政处罚决定书。这种封闭的运行模式，一方面，使行政相对人处于弱势状态，为减轻处罚，常常托人找关系；另一方面，由于缺乏外部监督制约，增加了行政执法部门及其人员的“暗箱操作”空间，为腐败创造了条件。

    自由裁量空间产生廉政风险。由于地域个别性的客观存在，行政处罚的自由裁量空间较大。在缺乏规范的权力运行机制的情况下，自由裁量权的行使取决于行政执法者的意志，而这种意志往往受到执法者能力、利益和感情等个人因素的支配，自由裁量权被滥用的可能性大大增加，导致出现“同案不同罚”等现象。

开展行政处罚权专项治理的工作实践

    全面清权确权，划定权力边界。一是着力厘清“权力清单”。依据法律法规及行政执法部门职能，按照权责统一原则，明确行政部门的执法权力，统一编制并公开职权目录。经过清权确权，安徽省合肥市共调整划转了23项部门职责，明确和强化了156项部门责任，切实解决了部门职责交叉问题。二是优化权力配置结构。按照调查、审理、决定“三分离”的原则，各行政执法部门成立了由主要负责人任主任的案件审理委员会，明确执法业务部门负责案件调查，法规业务部门负责案件审理，由案件审理委员会集体审查并提出拟处罚意见。三是合理推进权力下放。在行政处罚权相对集中的市政、交通、环境等领域，将行政处罚、行政许可等4项市级管理权下划至基层一线管理部门，市级管理部门负责履行规划、督查、问责等职能，形成科学的纵向分工负责权力结构。

    设定运行程序，实行流程管理。以程序公正、运行规范为目标，紧密结合执法实践，探索建立“预警告知、限期整改、立案查处、群众公议、跟踪服务”的“五段式”行政处罚工作流程。预警告知和限期整改阶段，重点突出违法信息的告知和违法行为的控制，最大程度减小违法后果；立案查处和群众公议阶段，主要围绕强化对处罚权力运行的监督，力求做到公平、公正；跟踪服务阶段，注重帮助行政相对人整改存在的问题。同时建立行政处罚集体审议、重大行政处罚报告备案、行政执法回避及行政处罚错案责任追究等多项配套制度，确保“五段式”工作流程的全面落实。

    建立裁量基准，压缩裁量空间。一是科学确定行政处罚裁量阶次。针对每一项行政处罚自由裁量权，依据行政处罚构成要件，结合执法实践，在法律法规既定的裁量幅度内，科学细分为若干个违法情形，合理确定对应等级（一般不少于轻、中、重三个等级）的裁量阶次。二是科学确定行政处罚裁量基准。按照过罚相当、压缩自由裁量空间的原则，在既定的处罚标准下，对每个裁量阶次确定具体的处罚基准。对适用从轻（或从重）、免于处罚的，规定应具备的具体情形要件。三是全面公开裁量基准。在征求社会各方面意见的基础上，由市本级行政执法部门统一编制《行政处罚自由裁量权适用规则》，并向社会全面公开。

    首创群众公议，推行开放运行。以向社会公开招募和定向聘请方式，组建市级群众公议员，对适用一般程序的行政处罚案件，在行政执法部门作出行政处罚决定前，将案件卷宗材料及拟作出处罚的初步意见提交即时组织的群众公议会议，由其形成群众公议意见，作为行政执法部门作出行政处罚的重要参考。据统计，今年上半年，全市共组织市本级行政处罚群众公议会121次，公议案件858件。其中，公议员提出建议案134件，重新作出处理的46件。

行政处罚权专项治理实践的主要启示

     深化权力治理，应以特定领域的权力为治理对象，实行统筹管理。近年来，合肥市按照强化权力管理的改革思路，选择与群众生产生活密切关联的行政处罚权为对象，着力深化相关领域的权力管理改革。一般而言，权力管理包含了权力及其边界、权力结构、权力运行流程的管理与监督，是强化权力运行制约与监督的基本抓手。合肥市在推进行政处罚权专项治理实践中，针对存在的廉政风险，没有按照“头痛医头、脚痛医脚”的固有思维，而是将这些风险放到行政处罚权管理的全局之中，提出了有针对性的一揽子治理措施，健全了治理工作的长效机制。当前，我国改革事业已进入新阶段，权力治理也应该由过去注重若干环节上的突破，向推进体制改革的整体治理转变。运用强化权力管理的改革思想，通过明确权力边界、重构权力结构、再造权力运行流程、压缩自由裁量空间、引入市场竞争与民主机制，有效治理滋生腐败现象的深层次问题。

    深化权力治理，应以权力的结构配置为治理关键，实行分权治理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要“规范各级党政主要领导干部职责权力，科学配置党政部门及其内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务”。合肥市在开展行政处罚权专项治理实践中，通过对行政处罚权力结构的重新审视，发现权力的过分集中是滋生腐败的根源，并对此采取分权治理措施，有效制约了权力行使。当前，一项权力在一个职能部门甚至一个内设机构中高度集中行使的现象较为普遍，传统的“一条龙”运行模式成为权力管理的主导模式，诸如土地出让、矿产资源开发、城市建设管理等领域，都不同程度地存在着权力结构不合理的问题，成为腐败现象易发多发的重要因素。合肥市按照决策、执行、监督“三分离”方式，推行分权治理的实践做法，强化了权力行使过程中的内生制衡力，为其他领域开展权力治理提供了有益借鉴。

    深化权力治理，应以强化权力的运行监督为着力点，推行开放运行。暗箱操作是权力腐败的基本手段。推行权力公开、透明、开放运行，是制约和监督权力运行的根本选择。当前，权力管理中广泛存在的内部“一条龙”、外部“部门封闭”的运行方式，助长了部门权力的膨胀和滥用。合肥市在行政处罚权专项治理实践中，探索试行“五段式”工作流程以及群众公议制度，通过引入群众监督、专门监督等方式，推动了权力在部门内部、外部的开放式运行，不仅让群众看清了权力运行情况，还主动听取群众意见，并将群众意见作为作出行政处罚的重要参考，真正做到了还权于民，显示了权力开放运行的效果。（合肥市纪委课题组）